Weerstandsvermogen en risicobeheersing

Provinciale Staten (PS) hebben in juli 2017 besloten om de buitendijkse ontwikkeling van de Maritieme Servicehaven Noordelijk Flevoland (MSNF) risicodragend te ontwikkelen. In december 2018 is het investeringskrediet verhoogd. In het weerstandsvermogen is op basis van een Monte Carlo risicoanalyse een risicobedrag van € 4,0 mln. opgenomen. In juni 2019 hebben PS de Servicehaven een maatschappelijke functie toegekend. In september 2022 is het inpassingsplan voor de MSNF onherroepelijk geworden. De volgende stap in de daadwerkelijke realisatie van de MSNF is het starten van de aanbestedingsprocedure. Hiertoe dient er voldoende investeringskrediet te zijn en een sluitende businesscase met een acceptabele terugverdientermijn. In het vierde kwartaal van 2022 hebben wij een geactualiseerde raming gemaakt. De uitkomst daarvan was dat het investeringskrediet niet toereikend zou zijn. In juli 2023 hebben PS besloten om het investeringskrediet te verhogen. In juni 2024 is bij het vaststellen van de jaarstukken 2023 door PS besloten om in de 'Brede Bestemmingsreserve' € 2,0 mln. te oormerken voor MSNF om mogelijke aanloopverliezen voor de realisatie van MSNF te dekken.

Wij onderkennen een aantal risico’s in de ontwikkeling van de MSNF.

De geraamde kosten voor de realisatie van de MSNF zijn de laatste jaren fors zijn gestegen. De geraamde inkomsten (marktconforme canon) zijn weliswaar ook gestegen, maar in absolute zin minder hard dan de kosten. Daarmee is het benodigde investeringskrediet toegenomen en de looptijd van de businesscase langer dan een aantal jaren geleden. Bij de besluitvorming over het investeringskrediet (in juli 2023) is ook ingegaan op de looptijd van de businesscase en de financieringsrisico’s. Toen is besloten om de risicoreservering in het weerstandsvermogen onveranderd te laten. Eventuele tegenvallers in de businesscase kunnen opgevangen worden binnen de afspraken van de erfpachtovereenkomst. Om te voorkomen dat de looptijd te lang wordt worden verschillende beheersmaatregelen genomen. In 2025 start de aanbestedingsprocedure. Wanneer die is afgerond zullen wij de risicoberekening actualiseren, omdat het op dit moment nog niet tot betere inzichten leidt.

Vanwege de financiële omvang zullen wij externe financiering nodig hebben. Daardoor krijgen we ook te maken met een renterisico. Wanneer de rente hoger is dan dat wij hebben geraamd zal de terugverdientijd toenemen.

Beheersmaatregelen
De onderstaande beheersmaatregelen worden (onder meer) getroffen:
Aanbestedingsfase: voorafgaand aan de gunning dient aan de volgende voorwaarden te zijn voldaan:

• Er zijn juridisch bindende grondovereenkomsten met het Rijk, Waterschap en gemeente Urk.
• Met de individuele bedrijven en het consortium MSNF zijn juridische bindende overeenkomsten over langjarige afname gesloten. Er zal niet gegund worden bij een aanbestedingsresultaat dat boven budget is.
• Pas op het moment dat de contracten zijn getekend en de aanbesteding is geslaagd zullen wij de externe financiering daadwerkelijk aantrekken. Daardoor voorkomen wij dat er rentelasten zijn zonder dat die kunnen worden vergoed vanuit de opbrengsten (uit erfpacht).
• Om het renterisico te beperken zijn wij voornemens om de rente zo lang mogelijk vast te zetten, wanneer dat past binnen de businesscase. De tarieven voor langlopende leningen zijn namelijk lager dan voor kortlopende leningen en er is dan ook meer zekerheid over de financieringslast.

Realisatie- en exploitatiefase:

• Begeleiding realisatie door afdeling INFRA en uitvoering binnen de projectbeheerssystemen van deze afdeling.
• Periodieke rapportage over de voortgang van de realisatie van het project 'MSNF' aan GS en PS.
• Voor de monitoring van de voortgang wordt aangesloten bij de reguliere P&C cyclus.

Op 26 februari 2025 hebben Provinciale Staten (PS) besloten om geen wensen en bedenkingen kenbaar te maken op het voorgenomen besluit van Gedeputeerde Staten (GS) om een garantstelling van maximaal € 5,0 miljoen te verlenen voor de lening tussen Batavialand en Maatschappelijk Financieren. De lening heeft als doel de inhoudelijke doorontwikkeling van Batavialand mogelijk te maken. Ter dekking van het financiële risico dat voortvloeit uit deze garantstelling is gelijktijdig besloten om een bedrag van (maximaal) € 3,75 mln. toe te voegen aan de Algemene Reserve. Deze storing van € 3,75 mln. in de 'Algemene reserve' is al financieel verwerkt. Batavialand werkt momenteel aan het verkrijgen van deze lening en dus ook de garantstelling is formeel nog niet afgegeven. Gezien de gerede kans op het voorkomen van dit risico en dat de storting (ter dekking van dit risico) al heeft plaatsgevonden, is dit risico alvast prospectief opgenomen.

Beheersmaatregelen
Om de risico’s te beperken wordt het financiële toezicht vanuit de provincie op Batavialand versterkt. Afspraken hierover worden als onderdeel van de garantstelling uitgewerkt.

Door de toenemende digitalisering – in de bedrijfsvoering, maar vooral ook steeds meer in de primaire processen - worden de risico’s op het gebied van informatieveiligheid groter. Als basisnorm hanteert de provincie de (verplichte) Baseline Informatieveiligheid Overheid (BIO). Deze geldt als integraal kader voor alle overheden. Bovendien wordt op basis van de Europese NIS2 richtlijn verwacht dat  vanaf voorjaar 2026 de nieuwe Nederlandse implementatiewet Cbw (=Cyberbeveiligingswet) van kracht wordt. Daarin wordt een zorgplicht, meldplicht en toezicht op naleving van kracht.

Omdat de provincie ook de maatschappijkritische infrastructuur beheert zoals de procesbesturing van bruggen, sluizen en verkeer regelinstallaties, wordt naar verwachting ook de Europese CER richtlijn, middels de nieuwe Nederlandse implementatiewet Wet Weerbaarheid Kritieke Entiteiten (WWKE) van kracht.
Ook daarin is een zorgplicht, meldplicht en toezicht op de naleving opgenomen.

Met de komst van nieuwe digitale ontwikkelingen zoals AI, maar ook de nieuwe Archiefwet, is het van belang dat we onze informatie en toegang tot de informatie op een risicogebaseerde manier classificeren zodat we ook de autorisaties op de juiste wijze kunnen implementeren. Ook de kwaliteit en betrouwbaarheid van onze data vraagt aandacht omdat onjuiste of onvolledige informatie direct invloed kan hebben op onze besluiten en maatschappelijke inrichtingskeuzes.

De kans op het voltrekken van het risico handhaven we op 30%. Dit gezien enerzijds de snelle ontwikkelingen, zoals nieuwe Europese wetten op het gebied van cybersecurity alsmede de aanhoudende dreiging van cybercriminaliteit. Ondanks de reeds verrichtte inspanningen voor digitale weerbaarheid handhaven we de financiële impact  op hetzelfde niveau. Er is een nieuw risico op een boete op basis van de (vernieuwde) wet Cbw. Feit blijft dat we continu alert moeten blijven op een cyberaanval omdat dit direct kan leiden tot een ernstige verstoring van kerntaken van de provincie. Indirecte kosten kunnen betrekking hebben op extra personele inzet en/of vervanging van IT-apparatuur.

In de rangorde van de risico’s in deze paragraaf  wisselen de thema’s Privacy en Informatiebeveiliging nu van plek (plek 2 en 3), hetgeen recht doet aan de werkelijkheid (het cyber risico is groter dan het privacy risico).

De provincie heeft diverse beheersmaatregelen onderhanden:

·        (verdere) implementatie van de vernieuwde ‘baseline informatieveiligheid overheid’ (BIO) rekening houdend met de komende wet Cyberbeveiligingswet (Cbw);

• implementatie van het internationale normenkader ISO 27001;
• uitvoering van risicomanagement op de generieke faciliteiten van informatieverwerking;
• uitvoering en implementatie van het uitvoeringsplan Digitale weerbaarheid;
• bewustwording binnen de organisatie vergroten, wat een wettelijke verplichting in 2024 is geworden vanuit de Europese NIS2 directive.

Alle organisaties moeten aan de AVG ('Algemene Verordening Gegevensbescherming') voldoen. Hierop wordt toezicht gehouden door de Autoriteit Persoonsgegevens (AP). De maximale boete, bij het niet naleven van de wet, is substantieel en afhankelijk van de omvang van de overtreding, het omzetniveau en de soort overtreding.

De gegevensverwerkingen, die plaatsvinden binnen de provincie, hebben met name betrekking op eigen medewerkers, aanvragers en verzoekers van provinciale diensten en relaties. De kans op het risico is ongewijzigd gebleven. In 2025 is gebleken dat de borging van privacy nog steeds om aandacht en acties vraagt.
Het verbeterplan loopt als onderdeel van het programma ‘Digitale Weerbaarheid’.

De financiële impact is gewijzigd op basis van een geactualiseerde interne AVG-compliance analyse. De uitkomsten daarvan zijn gekwantificeerd aan de hand een uitgevoerde self assessment op basis van het boetebesluit 2023 van de Autoriteit Persoonsgegevens (wetten.nl - Regeling - Boetebeleidsregels Autoriteit Persoonsgegevens 2023 - BWBR0049034 (overheid.nl)). Met als gevolg dat de financiële impact is verlaagd van € 8,0 mln. tot € 5,9 mln. Hierdoor neemt het risicobedrag af van € 3,4 mln. tot € 2,4 mln.

Dat betekent dat de inspanningen verricht tussen 2022 (moment van eerdere meting) en nu in 2025, vruchten hebben afgeworpen (o.a. extra interne en externe inzet via project “Privacy geborgd”).

De interne audit op de Wet politiegegevens (WPG) laat nog een verhoogd risico zien. Een verbeterplan voor implementatie van deze wet loopt.

Op risicovolle processen wordt een risicoanalyse uitgevoerd, een Data Protection Impact Assessment (DPIA). De meeste DPIA’s zijn grotendeels afgerond en voor toekomstige DPIA’s is externe capaciteit geregeld.
Daarnaast  zijn er op het gebied van privacy en gegevensbescherming de volgende stappen gezet:

·        Het verwerkingsregister is aangevuld en wordt regelmatig geactualiseerd.

• Voor de implementatie van de Wet politiegegevens is naar aanleiding van een herhaalde externe audit een verbeterplan opgesteld dat nu wordt uitgevoerd.
• Implementatie van de EU AI Act inclusief: een  algoritme register is gestart.
• Er wordt  een integraal camerabeleid opgesteld.
• Het aantal uren van de Privacy Officer is uitgebreid om beter aan de wettelijke taken op het gebied van privacy te voldoen.
• Er is een nieuwe Functionaris Gegevensbescherming aangesteld, die een jaarrapportage over 2025 zal gaan opstellen en opleveren.

 
De bewustwording met betrekking tot de omgang van persoonsgegevens moet onderdeel zijn van onze dagelijkse werkzaamheden en de projecten met een informatiehuishoudingscomponent. Dit valt onder het ambtelijk vakmanschap/digitale weerbaarheid. In april 2025 is een meerjarige programmatische aanpak gestart, ondersteund door een externe partij. Voor nieuwe medewerkers is dit een verplicht onderdeel in het zogenaamde ‘OnBoarding’ proces, zoals de wet dat voorschrijft.

OMALA N.V. is een verbonden partij van provincie Flevoland. De handelsnaam is Lelystad Airport Businesspark (LAB). De provincie heeft twee financiële belangen, namelijk het verstrekte aandelenkapitaal en de verstrekte leningen voor de financiering van het werkkapitaal. De ontwikkeling van een deel van het bedrijventerrein
is in het verleden vertraagd door de latere besluitvorming omtrent het luchthavenbesluit en door de landelijke economische situatie. De ontwikkeling betreft zowel de verwerving als de ontwikkeling en verkoop van gronden.

Wij onderkennen het risico dat er een negatief resultaat kan ontstaan in de grondexploitatie van de ontwikkelingsmaatschappij doordat:

• de verkoop van de gronden niet, later of tegen een lagere prijs wordt gerealiseerd;
• de kosten voor de ontwikkeling hoger blijken te zijn dan geraamd.

Wanneer het risico zich voordoet kan het gevolg daarvan zijn dat de waardering van het door de provincie verstrekte kapitaal en de leningen naar beneden moet worden bijgesteld vanwege incourantheid of lagere marktwaarde.

De kans is geschat op basis van de voortgang van de grondexploitatie. Door de verkoop van een grote hoeveelheid grond is de achterstand in de grondexploitatie voor een groot deel ingehaald. Het besluit over het in operationeel gebruik nemen van Lelystad Airport voor groot handelsverkeer heeft alleen invloed op de grondexploitatie Flight District. Voor het overige deel van het gebied is er sprake van een beperkter risico door het aantal verkopen en de verwachting dat de verkoop van gronden niet tegen lagere prijzen zal worden gerealiseerd. Op dit moment zijn er geen openstaande leningen. De financiële impact is verlaagd ten opzichte van de jaarrekening 2024.

Samen met het verstrekte aandelenkapitaal (€ 1 mln.) bedraagt de omvang van de uitgezette middelen
€ 1,0 mln.

Beheersmaatregelen
Om risico’s te beperken zijn de volgende beheersingsmaatregelen ingesteld:

• Er zijn concrete beheersingsafspraken gemaakt tussen de betrokken aandeelhouders en afgesproken is welke investeringsbeslissingen vooraf worden goedgekeurd door de aandeelhouders.
• De kosten in de grondexploitatie zijn versoberd, onder andere voor het onderdeel bedrijfsvoering.
• De grondexploitatie wordt periodiek (met behulp van externe deskundigen) geactualiseerd en vervolgens door de bestuurders en aandeelhouders geëvalueerd.
• Voor het verstrekken van leningen is een plafond overeengekomen.
• Per kwartaal wordt er door OMALA gerapporteerd aan de aandeelhouders over de voortgang en de financiële positie. Deze rapportages worden zowel ambtelijk (per kwartaal) als bestuurlijk geëvalueerd en besproken (per half jaar).
• SRE heeft een aandeel overgenomen in Flight District, wat leidt tot risicobeperking voor de provincie.

De afgelopen jaren is de informatievoorziening van provincie Flevoland een nieuwe fase ingegaan. In 2024 is de opgave ‘Digitalisering’ gestart. De ‘Informatiestrategie 2024-2028’ is tot stand gekomen.

De digitalisering van de samenleving (en de provincie) gaat de komende jaren in snel tempo voort. Het niet tijdig en/of goed aansluiten op de digitale ontwikkelingen zal leiden tot gebrekkige ICT-voorzieningen bij alle opgaven met alle risico’s van dien. Bijvoorbeeld onvoldoende dienstverlening (aan bedrijven en ketenpartners), verstoorde (bedrijfsvoering) processen, gebrekkige (kwaliteit van) data en/of inbreuk in systemen.

Digitale afhankelijkheden en ontwikkelingen (zoals datagedreven werken) vragen de benodigde aandacht. Het risicobedrag wordt geschat op € 0,3 mln.

De provincie heeft diverse beheersmaatregelen onderhanden:

·          actualisatie en invulling geven aan de Informatiestrategie op de thema’s 'informatiebeveiliging',

• 'data en informatie gestuurd werken' middels de nieuw opgestelde Digitaliseringsstrategie;
• verdere doorontwikkeling van digitale kennis en vaardigheden;
• interprovinciale samenwerking op het gebied van digitalisering (AAC Digitalisering);
• continue ontwikkeling (kennis, vaardigheden en capaciteit) van expertiseteam Informatievoorziening (IV).

Het risico bestaat dat de middelen in de voorziening 'APPA' (Algemene Pensioenwet Politieke Ambtsdragers) niet toereikend zijn om aan de toekomstige pensioenverplichtingen te voldoen. Jaarlijks wordt door Loyalis een actuariële berekening ten tijde van het opstellen van de jaarrekening van de benodigde middelen in de voorziening 'APPA' ten behoeve van de jaarrekening opgesteld. De onderliggende variabelen zijn onder meer de rente, de levensverwachting van en het aantal bestuurders, de huidige leeftijd van de uitkeringsgerechtigde en het behaalde rendement op de uitzettingen. Omdat deze variabelen constant aan verandering onderhevig zijn fluctueert het benodigde bedrag met als mogelijk gevolg dat er een extra storting moet plaatsvinden in de voorziening 'APPA' om deze op peil te houden. Dit heeft zich in afgelopen jaren meerdere malen voorgedaan.

Het risico is ongewijzigd ten opzichte van de Jaarrekening 2023.

Beheersmaatregel
De frequentie van jaarlijkse actualisatie voorkomt dat er in enig jaar te veel of te weinig dekking is voor de betreffende verplichtingen in dit kader.

Op basis van de wet Milieubeheer is de provincie verantwoordelijk voor de eeuwigdurende nazorg van gesloten stortplaatsen. Via bij de exploitant opgelegde heffingen wordt vermogen opgebracht om deze nazorg te bekostigen. Dat vermogen is ondergebracht in het Provinciaal Fonds Nazorg Gesloten Stortplaatsen Flevoland (Nazorgfonds) en dient voldoende te renderen om de dekking van toekomstige uitgaven zeker te stellen. Het Nazorgfonds heeft (langjarig) een doelrendement van gemiddeld 4,4%. Wij onderkennen een risico dat het werkelijke rendement lager is, waardoor het vermogen van het Nazorgfonds niet toereikend zal zijn om aan de verplichtingen te kunnen voldoen.

Dit risico is tweeledig en ziet toe op de:

1. lange termijn (eeuwigdurend);
2. korte termijn (meerjarige begrotingshorizon tot 5 jaar).

Indien op lange termijn de rendementsdoelstelling niet haalbaar is, moet er een kapitaalstorting plaatsvinden om ervoor te zorgen dat het vermogen over de totale looptijd toereikend is om de onderhoudskosten te dekken. Voor reeds gesloten stortplaatsen (nu alleen Het Friese Pad) is de provincie risicodrager voor dergelijke tekorten. Het uitgangspunt is een gemiddeld rendement van 4,4% over de lange termijn, namelijk een eeuwigdurende beleggingshorizon. Vooralsnog hanteren wij het uitgangspunt dat dit op de (zeer) lange termijn gemiddeld gerealiseerd kan worden, waardoor dit risico niet in onderstaand risicobedrag is meegenomen.

Voor de korte termijn kunnen lagere rendementen leiden tot (tijdelijke) verliezen en daarmee tot een negatief eigen vermogen van het fonds. De rendementsinkomsten zijn dan ontoereikend om de jaarlijkse nazorgkosten en/of de benodigde aangroei van de ‘langlopende schulden’ (vooruit ontvangen bedragen) te dekken. Als het doelrendement niet kan worden gerealiseerd zal de provincie het eigen vermogen van het Friese Pad moeten aanvullen. Voor het kwantificeren van het risico gaan we uit van het resultaat over 2024 (ongeveer 7,5% positief rendement). Voor de jaren 2025 tot en met 2029 gaan wij uit van een te realiseren rendement van gemiddeld 3% (in plaats van de rekenrente van 4,4%). Dit komt neer op een financiële impact van circa € 0,2 mln. per jaar, waarvan de kans van optreden op 50% is geschat. Ultimo 2029 zou dan het eigen vermogen € 0,8 mln. negatief zijn.

Beheersmaatregelen
Het vermogensbeheer is uitbesteed aan een externe vermogensbeheerder (ABN Amro MeesPierson). Samen met deze vermogensbeheerder wordt, binnen de (wettelijke) kaders die gesteld zijn aan het beleggingsprofiel en risico, gezocht naar een optimale samenstelling van de beleggingsportefeuille, om gegeven de huidige marktomstandigheden een optimaal rendement te realiseren.

De resterende financiële risico's bedragen circa € 0,1 mln.

Onder meer de volgende risicovolle ontwikkelingen kunnen worden genoemd zonder dat deze kunnen of worden gekwantificeerd:

Flevokust Haven
Flevokust Haven is in het derde kwartaal van 2018 in gebruik genomen. Eén terreindeel (B) is voor de middellange termijn verpacht aan een containerterminal bedrijf. Het andere terreindeel (A) is de afgelopen jaren verpacht voor korte periodes aan diverse logistieke bedrijven voor projectladingen, zoals windmolenonderdelen en assemblage.

In 2024 zijn over de gehele haven verzakkingen geconstateerd en er zijn mogelijk ingrijpende herstelwerkzaamheden nodig. Momenteel bevindt een eerste analyse hiervan zich in de afrondende fase. Hierbij wordt tevens onderzocht of de aannemer voor het herstel aansprakelijk is. Indien de provincie de kosten voor herstel op zich moet nemen, dan zal dit – afhankelijk van de oorzaak van de verzakking en de oplossingsmogelijkheden - naar verwachting gaan om aanzienlijke kosten. Zodra er meer informatie beschikbaar is over de oorzaak van de verzakking, verantwoordelijkheidsverdeling en kosten, zullen PS hierover worden geïnformeerd.

De herstelwerkzaamheden hebben ook invloed op de verhuurbaarheid van het terrein. Er is voldoende ruimte nodig om de herstelwerkzaamheden uit te voeren en om met het materieel van de pachter te kunnen schuiven, zodat zij zo min mogelijk hinder van de werkzaamheden ondervinden. Het gevolg hiervan is dat er weinig tot geen opbrengsten zullen zijn uit de verhuur van terreindeel A. Deze tegenvaller zal in de jaarrekening 2025 worden verwerkt.

Grote infrastructurele projecten
De project overstijgende risico’s van de infrastructurele projecten met een financiële omvang van meer dan
€ 20 mln. worden meegenomen in het risicoprofiel op concernniveau. Hieronder is per project ingegaan op de ontwikkeling van het risicobedrag.

Nieuwe projecten vallen of onder Programma Mobiliteit en Ruimte en onderhoudsprojecten onder het Programma Onderhoud. De dekking is bij beide programma's meerjarig ingeregeld, waarbij keuzes qua prioritering en/of planning in de tijd kunnen plaatsvinden. Er is daarom geen sprake van een financieel risico.

Oeverprogramma
In 2024 is het Oeverprogramma gestart met het aanpakken van een deel van de risicolocaties, dit betreft ca. 13 Km. De daadwerkelijke realisatie hiervan is reeds gestart en verloopt volgens planning. Ook zijn andere risicolocaties in voorbereiding om te worden vervangen of hersteld. In 2026 worden de aanbestedingen opgestart om deze werkzaamheden te realiseren. De verwachting is dat de realisatie van deze risicolocaties start in de tweede helft van 2026. Ook wordt onderzocht of de watergangen nog steeds de beoogde diepte hebben en welke invloed de gemeten diepte heeft op de oeverconstructies.

Dossier Stikstof
Juridische en beleidsontwikkelingen
Op 29 mei 2019 verklaarde de Raad van State het Programma Aanpak Stikstof (PAS) ongeldig als basis voor vergunningverlening. Sindsdien is voor activiteiten die stikstofdepositie veroorzaken in stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden een vergunning op grond van de Omgevingswet sinds 1 januari 2024 vereist, waarbij significante effecten moeten worden uitgesloten.

In 2024 heeft de Raad van State meerdere uitspraken gedaan met verstrekkende gevolgen:

• Extern salderen en additionaliteit (28 februari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:834): stikstofruimte mag alleen worden ingezet als wordt aangetoond dat deze niet nodig is voor natuurherstel.
• Intern salderen vergunningplichtig (18 december 2024): ook interne saldering is opnieuw vergunningplichtig, met terugwerkende kracht voor projecten uit 2021–2025.

Voor vrijwel alle ontwikkelingen, ook op afstand van Natura 2000-gebieden, is vooraf bewijs vereist dat geen significante effecten optreden.
De landelijke reductiedoelen voor stikstofdepositie (40% in 2025, 50% in 2030, 74% in 2035) blijven in de Wet stikstofreductie en natuurherstel verankerd, maar het Nationaal Programma Landelijk Gebied (NPLG) is door het kabinet geschrapt.

Situatie in Flevoland
Flevoland kent geen stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden binnen de provinciegrenzen, maar draagt wel bij aan de depositie op omliggende gebieden, zoals De Wieden–Weerribben en de Veluwe.

• In de Flevolandse Aanpak Stikstof (FAS) wordt gebiedsgericht gewerkt aan reductie: 50% in de oostrand van de Noordoostpolder, 20% in de rest van de provincie.
• Maatregelen richten zich op agrarische emissiereductie, beperking van veldemissies en benutten van meekoppelkansen voor ondernemers.
• Er wordt actief gewerkt aan het aantonen van een dalende trend in stikstofdepositie, wat essentieel is voor het voldoen aan het additionaliteitsvereiste.

PAS-melders (±140 bedrijven in Flevoland) bevinden zich in een kwetsbare positie: zij hebben in het verleden een kleine emissietoename gemeld, maar hebben nu alsnog een vergunning nodig. Legalisatie is alleen mogelijk als het Rijk stikstofruimte verwerft. Het wettelijke legalisatieprogramma PAS-meldingen werd op 28 februari 2022 vastgesteld. Op grond van de Wet natuurbescherming (thans Omgevingswet) moesten de opgenomen bronmaatregelen binnen drie jaar worden uitgevoerd — dus uiterlijk februari 2025. Omdat slechts een heel klein deel van de PAS-melders tot dan toe gelegaliseerd kon worden, heeft het kabinet een wetsvoorstel ingediend bij de Tweede Kamer om de termijn te verlengen tot 1 maart 2028. Dit wetsvoorstel ligt nu bij de Kamer voor behandeling. Provincies, waaronder Flevoland, dringen aan op snelle besluitvorming om juridische onzekerheid en handhavingsverzoeken te voorkomen.
De provincie koopt actief stikstofruimte op voor een aparte ‘stikstofbank’. Inzet daarvan wordt bemoeilijkt door aantonen additionaliteit.

Overige bedrijven vergunningsvrije periode
Er zijn in Flevoland ook bedrijven die met terugwerkende kracht vergunningplichtig zijn geworden o.a. doordat intern salderen vergunningplichtig is geworden (uitspraak 18 december 2024). Maar er zijn daarnaast ook verschillende andere bedrijven die bijvoorbeeld in de periode van oprichting niet vergunningplichtig waren volgens de destijds geldende wetgeving maar volgens de huidige regels wel vergunningplichtig zijn.

Risico’s voor Flevoland

• Juridische complexiteit : besluiten zijn kwetsbaar voor beroepsprocedures; landelijke en provinciale regelingen staan onder druk.
• Financiële onzekerheid : hoge kosten voor emissiereductie en opkoopregelingen; onduidelijkheid over rijksbijdragen.
• Politieke instabiliteit en demissionaire status kabinet : het stikstofdossier ligt landelijk grotendeels stil door het ontbreken van een missionair kabinet. Lopende besluitvorming, budgettoewijzing en wetstrajecten worden uitgesteld, waardoor vergunningverlening, PAS-legalisatie en provinciale projecten vertragen.
• Verlies van stikstofruimte : aangekochte ruimte kan vervallen als deze niet tijdig wordt ingezet.
• Niet halen van reductiedoelen : door juridische obstakels, conflicterende belangen en beperkte salderingsmogelijkheden.
• Vergunningenstop : bij ontbreken van aantoonbare additionaliteit, met directe gevolgen voor economische ontwikkeling en legalisatie van PAS-melders.
• Projectvertraging : stagnatie van grote ruimtelijke en infrastructurele projecten in Flevoland, ‘Rondweg Lelystad’, ‘Verbreding A6’, ‘Oplossen netcongestie’; doordat additionaliteit niet kan worden aangetoond of de benodigde stikstofruimte niet tijdig voorhanden is.
• PAS-melders: Het risico dat de PAS-melders (circa 140) worden belemmerd in hun activiteiten, doordat zij niet tijdig worden gelegaliseerd; doordat het Rijk haar planning om het legalisatie programma te verlengen tot 2028 niet waar kan maken.
• Overige vergunningplichtige ondernemers: bedrijven die tussen 2021-2025 intern hebben gesaldeerd zijn met terugwerkende kracht vergunningplichtig. Bedrijven die eerder niet vergunningplichtig waren volgens de destijds geldende wetgeving die volgens de huidige wetgeving wel vergunningplichtig zijn. Bedrijven die tijdens de PAS periode meldingsvrij waren zijn nu veelal ook vergunningplichtig. Vergunningverlening is vrijwel niet mogelijk onder andere i.v.m. aantonen additionaliteit.
• Vergunningverlening: Mocht vergunningverlening wel op gang komen is er geen capaciteit om de benodigde omgevingsvergunningen te verlenen en juridische procedures te doorlopen.

Beheersmaatregelen

• Budgetten: In maart 2020 hebben PS extra budgetten beschikbaar gesteld. Dit betrof een structureel budget voor vergunningverlening, toezicht en handhaving (circa € 0,3 mln.) en een incidenteel budget voor maatregelen en gebiedsprocessen (€ 2,5 mln.) dat zo nodig wordt opgehoogd. Bij de Perspectiefnota 2023-2026 is incidenteel een aanvullend bedrag van € 2,4 mln. beschikbaar gesteld.
• Deskundige capaciteit : structurele en incidentele inzet voor advisering aan GS, rapportage aan PS, deelname aan landelijke en interprovinciale overleggen (IPO, bestuurlijk overleg stikstof), vergunningverlening, juridische capaciteit.
• Aantonen dalende trend : versneld werken aan monitoring en rapportage van afnemende depositie op omliggende Natura 2000-gebieden om additionaliteit te kunnen onderbouwen.
• Actieve verwerving stikstofruimte : gericht op legalisatie van PAS-melders en mogelijke ruimte voor nieuwe ontwikkelingen.

Openbaar vervoer
Inleiding
De exploitatie van de openbaar vervoer concessie IJssel-Vecht 2023-2035 wordt bekostigd uit twee bronnen: de exploitatiebijdrage vanuit de provincie (circa 60%) en de reizigersopbrengsten, die uiteenvallen in twee groepen:

1. Opbrengsten uit de OV-studentenkaart (een bijdrage van het ministerie van Onderwijs Cultuur en Wetenschap – circa 13% (incl. incidentele middelen ‘motie Krul’);
2. Overige reizigersopbrengsten (verkoop abonnementen, reizen op saldo e.d.) – circa 27% (incl. structurele middelen ‘motie Bikker’).

Ad 1. Opbrengsten OV-studentenkaart
Het aantal studenten in het OV is als gevolg van de coronapandemie met ruim 20% gedaald en het ministerie van OCW past haar vergoeding aan het vervoerbedrijf voor het recht op gratis of gereduceerd reizen voor studenten hierop aan. In de opbrengstenprognose concessie IJssel-Vecht voor 2026 gaat vervoerbedrijf EBS (hierna: EBS) uit van een structureel lagere opbrengst uit de OV-studentenkaart van circa € 0,80 mln. per jaar (prijspeil 2025) ten opzichte van 2025. Hoe groot de invloed van deze financiële tegenvaller op het uiteindelijk concessieresultaat in 2026 is, valt nog niet te voorspellen.

Beheersmaatregelen
EBS levert in het derde kwartaal van 2025 een ontwikkelplan op voor de periode 2026-2028. Op basis van dit ontwikkelplan gaan de opdrachtgevers (provincies Flevoland, Gelderland en Overijssel) met elkaar en met EBS in gesprek over het (financieel) perspectief van de concessie voor de komende jaren. Binnen de concessie is afgesproken iedere 3 jaar een review te doen om de afspraken en prestaties met elkaar tegen het licht te houden om de ongewenste effecten van disbalans te beperken.

Dekking
Voor 2026 lijkt het risico vooralsnog te overzien, omdat we voor het opvangen van de eventueel wegvallende opbrengsten uit de OV-studentenkaart het instandhoudings-deel van de Bikker-gelden (decentralisatie-uitkering om het OV aanbod te verbeteren en op peil te houden) van circa € 0,83 mln. (prijspeil 2024) nog beschikbaar hebben. Deze zijn voor het begrotingsjaar 2026 e.v. nog niet bestemd.

Belemmeringen vanuit het perspectief
Vergezicht en belemmeringen
De samenleving van gisteren is niet dezelfde als die van vandaag en morgen. Overheden houden zich met deze maatschappelijke veranderingen ontwikkelingen bezig. Als provincie bestaat Flevoland veertig jaar en heeft zij haar relaties en netwerken ontwikkeld. Tegelijkertijd is er sprake van dynamiek in de wereld (ver weg en in de directe omgeving). Deze dynamiek zorgt ervoor dat wij periodiek de vraag moeten beantwoorden hoe de provincie Flevoland haar ambities en doelen verwezenlijkt. Met wie werken we het beste samen? Welke risico’s kunnen onze ambities de komende tijd doorkruisen?

In de Perspectiefnota 2026 -  2029 hebben we twee benaderingen gebruikt om zicht te bieden op de veranderde context van Flevoland. Nationale vraagstukken, geopolitieke ontwikkelingen, veranderingen in internationale verhoudingen hebben invloed op de (mogelijke) ontwikkelingsrichting van de samenleving in Flevoland. De besluitvorming en keuzes in Flevoland worden sterk beïnvloed door het schaalniveau:

• Europese en nationale ontwikkelingen (7.6.1)
• Regionale en nationale uitdagingen (7.6.2)
• Flevolandse onzekerheden (7.6.3)

De andere invalshoek die bepalend is voor onze beleidskeuzes zijn de drie inhoudelijke perspectieven. De lagenbenadering(die nauw samenhangt met de drie delen van de monitor brede welvaart) zijn:

• het natuurlijk fundament: waarin veranderingen in biologische- en bodemwaterprocessen en -systemen pas na vele generaties zichtbaar worden;
• de laag van netwerken, (digitale) verbindingen, stromen, dijken en gebiedsinrichtingen. Deze stroomverbindingen gaan soms honderden jaren mee en zijn vaak zichtbaar in het landschap;
• de leeflaag (occupatie), waar mensen wonen, werken, leven en het menselijk ingrijpen direct zichtbaar wordt en de meeste veranderingen niet ouder zijn dan 100 jaar.

Een eerste beheersmaatregel voor de ontwikkeling van Flevoland is dat de provincie een eigen visie heeft, weet wat zij wil, keuzes maakt en hierdoor een duidelijke koers vaart. De eigenheid van Flevoland vereist dat het gebied zelf bepaalt welke ontwikkeling voor het gebied en voor onze inwoners nodig is. Dit verhaal wordt krachtig en is goed gefundeerd wanneer we aansluiten bij de drie pijlers van de SAF (Strategische Agenda Flevoland) en daarbij toetsen aan de effecten op de drie eerdergenoemde lagen.

Voor Flevoland staat ‘het bouwen van een samenleving’ voorop. De visie op de ontwikkelingsrichting van Flevoland leggen we vast in een nieuwe Omgevingsvisie voor ons gebied. Uitwerking daarvan zien we in de Strategische Agenda Flevoland (SAF)). Daarin hebben de overheden in Flevoland met het Rijk afspraken gemaakt over de ontwikkeling van Flevoland. En de programmering en concretisering daarvan op het gebied van de drie pijlers van de brede welvaart (welzijn, welvaart en de leefomgeving) wordt geformaliseerd  in een geactualiseerde Uitvoeringsagenda SAF. Ook in het Ruimtelijk Arrangement zoeken we afstemming met het kabinet over de gezamenlijke aanpak van ruimtelijke opgaven in onze regio. In de Omgevingsvisie, maar ook de samenwerking in de regio en de afstemming met het Rijk hebben we te maken met grote onzekerheden.

Hoe helder het zicht ook is, er is ook altijd verandering. Daarom is een goede risico-analyse en een helder risicoprofiel nodig om te bepalen welke keuzes en oplossingen de voorkeur hebben.

Onzekerheden en politieke afweging:
Op het wereldtoneel heeft Flevoland te maken met mondiale vraagstukken. De besluitvorming over de investeringen in de defensie van ons land en van Europa zijn daarvan een goed voorbeeld. Geopolitieke en economische veranderingen zoals in handel en in veiligheid in het oosten van Europa, het Midden Oosten en het Verre Oosten vragen om een bezinning tot welke krachtenveld provincie Flevoland zich heeft te verhouden. Met dergelijke externe ontwikkelingen zal ook de provincie op het vlak van strategisch risicodenken rekening moeten houden. Het is een keuze van de provincie hoe zij daarin opereert: wachten we af of doen we pro-actief een stap naar voren? En wat betekent de keuze voor het één  voor andere ruimtelijke vraagstukken? Met andere woorden: welke risicohouding neemt de provincie in?

Naar meer zelfredzaamheid
In groter verband wordt nationaal en Europees gesproken over meer strategische autonomie. Dit uitgangspunt confronteert ook onze provincie in het maken van ruimtelijk-economische keuzes. En gelet op de opgaven voor de regio zijn strategische investeringen nodig in de economische, ecologische, digitale en sociale infrastructuur. In het kader van regionale ‘zelfredzaamheid’ kan worden nagedacht wat voor onze regio toereikende maatregelen zijn om de congestie op het gebied van drinkwater en energie tegemoet te komen. Alleen zo kunnen we onze brede welvaart handhaven en meer autonomie ontwikkelen. Immers: niet alles kan (overal) en dus zullen er (ruimtelijke) keuzes moeten worden gemaakt.

Waarneembare onzekerheden
Op het nationale toneel ervaart de provincie concrete onzekerheden. Ook hier is de vraag: wat is de risicohouding van Flevoland? Houden we vast aan eigen koers, zorgen we voor nieuwe wegen of wachten we af tot eventuele betere tijdingen? Enkele lijnen:

• we zochten afstemming op de koers van het kabinet; een nieuw kabinet kan andere prioriteiten aanbrengen
• de beschikbaarheid van rijksmiddelen voor de taken van de decentrale overheden is afgenomen, zo blijkt uit onderzoek, ondanks toegenomen taken
• de afgelopen tijd zijn verwachte investeringen uitgesteld of zijn middelen anders bestemd;
• besluitvorming over landelijke wet- en regelgeving blijft uit of genomen besluiten zijn niet gunstig voor Flevoland
• de democratische waarden en daaraan gekoppelde instituten hebben voortdurende zorg en investeringen nodig
• geopolitieke veranderingen in de wereld leiden tot investeringen op het gebied van defensie om onze samenleving en democratie te beschermen. Daardoor zijn keuzes nodig om de beschikbare middelen ook aan andere doelen te besteden.

Belemmeringen in Flevoland
Dichterbij in de fysieke omgeving van Flevoland kan het “bouwen aan een samenleving” worden gehinderd. De drie lagen brengen dit in beeld in bijvoorbeeld:

• de kwaliteit en kwantiteit van grondwater, zoetwater, drinkwater en bodem;

• de beschikbaarheid van essentiële grondstoffen;
• infrastructurele knelpunten op het gebied van digitalisering, energie, drinkwater gelijktijdig met groeiende vraag
• beperkte middelen voor beheer, onderhoud en nieuwbouw. Dit geldt voor data, voor vervoer per weg, water, lucht
• maatschappelijke en bestuurlijk-politieke belangentegenstellingen kunnen verlammend werken, terwijl draagvlak bij inwoners en samenwerkingspartners en netwerkverband noodzakelijk is.

Arbeidsmarkt in Flevoland en omgeving
Om te bouwen aan een evenwichtige samenleving is menskracht nodig naast investeringen om het mogelijk te maken. Op dat vlak is er een knelpunt bij de overheid, bij maatschappelijke organisaties, bij het bedrijfsleven. Dit is niet alleen een Flevolands, maar ook een landelijk vraagstuk. In veel sectoren is een tekort aan personeel . Een tekort aan goed gekwalificeerd en toegewijde medewerkers, die ten dienste staat aan de inwoners van Flevoland is een strategisch risico. De ambities zijn hoog en de maatschappelijke opgaven groot. Maar wanneer de provincie deze niet kan realiseren, wordt die kloof eerder groter dan kleiner. De praktijk in Flevoland is dat het aantrekken van het juiste personeel lastig is en soms veel langer duurt dan gepland.

Overige ontwikkelingen
Sinds 2019 onderzoekt het Rijk het verdeelmodel van het provinciefonds. Het doel van het onderzoek is om een nieuwe kosten georiënteerde verdeling te maken, waarbij recht gedaan wordt aan de eigenheid en autonomie van de provincies. Omdat het gaat om de 'verdeling' zal met dit traject niet de omvang van het provinciefonds aanpast worden. Er zullen wel herverdelingseffecten plaatsvinden. Dus waar sommige provincies meer uit het fonds zullen krijgen moeten andere inleveren. De voorziene herverdeeleffecten kunnen een omvangrijk gevolg hebben voor de financiële positie van onze provincie. Voor Flevoland is de voorlopige uitkomst van het voorgenomen model negatief, de uitkering uit het provinciefonds zal afnemen. Wij kunnen ons niet vinden in het model van Cebeon, omdat het niet herleidbaar en niet uitlegbaar voor ons is.

BZK heeft het rapport en het model van Cebeon laten beoordelen door de Raad voor het Openbaar Bestuur, met het verzoek daar een advies over te geven. Naar aanleiding daarvan hebben de provincies een tussenoplossing gekozen voor 2026 en 2027. Voor Flevoland betekent dat in 2026 een korting op de uitkeringen van maximaal € 6,0 mln. De komende maanden zullen onderzoeken plaatsvinden om alsnog tot een acceptabel model te komen.